LA PROTECCION DE LAS PERSONAS EN SITUACION DE DEPENDENCIA

Para afrontar el estudio analítico, doctrinal y jurídico-social de la protección a las personas en situación de dependencia, resulta obligado partir de los orígenes, para contemplar, como los cambios sociales vienen siendo el motor impulsor de la evolución de nuestro sistema de protección social.
La dependencia no constituye una situación de necesidad nueva, sino que siempre ha habido personas con falta o pérdida de autonomía personal derivadas de una enfermedad, discapacidad o de un envejecimiento poco saludable, que han necesitado la ayuda de otra persona para desenvolverse en su vida cotidiana. Esta pérdida de independencia se ha venido atendiendo a través de diferentes mecanismos en el marco de las políticas de protección social (el Sistema de Seguridad Social, el Sistema de Salud y el Sistema de Servicios Sociales) y, principalmente, en el ámbito familiar, proporcionándoles ayudas económicas, de servicios y cuidados personales, aunque con un carácter limitado, inespecífico e insuficiente.
Lo que sí constituye una novedad, tanto cuantitativa como cualitativa, es la generalización del riesgo y, en consecuencia, la insuficiencia de los mecanismos que tradicionalmente han procurado asistencia a estas personas, que es lo que motiva que parte de la doctrina lo identifique como un nuevo riesgo social . Hasta hace poco tiempo el número de ancianos era reducido, y su esperanza de vida menor, sin que las eventuales situaciones de dependencia constituyeran un problema social porque se atendían en la esfera familiar y, muy minoritariamente, mediante la adquisición privada de los servicios necesarios. De ahí que el fenómeno social de la dependencia haya sido tradicionalmente descuidado y postergado en su regulación por los poderes públicos .
Es la realidad actual la que impone avanzar en el campo de la protección jurídica y social para atender una situación de necesidad, la dependencia, que no siendo nueva, ha adquirido una especial relevancia política, social y jurídica como consecuencia de la combinación de diversos factores, entre los que se encuentra el progresivo envejecimiento de la población —a fecha de 1 de enero de 2014 había 8.438.497 personas mayores de 65 años en España, representando el 18%% sobre el total de la población (47.212.990) , cifra tan solo superada por Alemania (20,7%%), Grecia (19,3%%) y Suecia (18,5%%) en datos relativos—, el aumento de las enfermedades crónicas —por los cambios producidos en las tasas de supervivencia de determinadas enfermedades crónicas y alteraciones congénitas y, también, por las consecuencias derivadas de los índices de siniestralidad vial y laboral— y la crisis de los sistemas tradicionales de cuidados familiares o informales —la pérdida de estabilidad en la institución familiar con el aumento del número de separaciones y divorcios; la aparición de nuevos modelos familiares; la movilidad geográfica de la familia por motivos laborales; el retraso en la independencia de los hijos; y, especialmente, la incorporación progresiva de las mujeres al mercado de trabajo—.
Ante este contexto, debe ser el Estado social el que proporcione a sus ciudadanos una mínima seguridad frente a las situaciones de necesidad en la que puedan encontrarse, facilitándoles los medios precisos para eliminar los obstáculos que les dificultan o impiden alcanzar los objetivos humanos de realización plena de la autonomía y la independencia del individuo, favoreciendo la igualdad entre todos los ciudadanos . La solución a esta cuestión social supone la ampliación de nuestro Sistema de protección social, que permita a las personas con falta de autonomía e independencia ver mejorada su situación social, desarrollar sus vidas en un ámbito global, con estricto respeto de su autonomía personal y alcanzar una vida plenamente independiente y participativa, tomando ellas mismas la dirección completa de su propia vida .
El Estado trata de dar respuesta a la intensa y creciente demanda de protección de las personas en situación de dependencia con la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de Diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de Dependencia (BOE Núm. 299, de 15 de diciembre de 2006), que ya en su exposición de motivos advierte de la magnitud del problema social que se acota con el concepto de dependencia: «La atención a las personas en situación de dependencia constituye uno de los principales retos de la política social de los países desarrollados». Partiendo de la noción utilizada por el Consejo de Europa, el reto consiste en atender las necesidades de aquellas «personas que, por razones ligadas a la falta o a la pérdida de autonomía física, psíquica o intelectual, tienen necesidad de asistencia y/o ayuda importante a fin de realizar las actividades corrientes de la vida diaria» [Recomendación núm. 98].
España ha sido de los últimos países de la Unión Europea en dar una respuesta firme, sostenida y adaptada al actual modelo de sociedad europeo —los países pioneros en esta materia fueron Alemania (1995) que opta por un modelo contributivo; y Francia (1997) que en un principio apuesta por un sistema de protección asistencial, reformado en el año 2001 para implantar un modelo universal—, entendiendo que nos encontramos ante un colectivo importante de población, que demanda la intervención de todos los poderes públicos , y ante un derecho correlativo de los ciudadanos a exigir nuevos compromisos de protección y financiación.
Así, estamos ante una Ley que representa un importante avance de nuestro Sistema de protección Social, al regular las condiciones básicas dirigidas a garantizar la igualdad en la atención a las personas dependientes sobre la base del reconocimiento de un derecho subjetivo y universal .
Con la aprobación de esta Ley, el Estado sienta los cimientos para la configuración del nuevo Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia que, lejos de integrarse en el Sistema de Seguridad Social, se concibe como un Sistema de protección específico y autónomo, llamado a ser el cuarto pilar del Estado del Bienestar —tras el Sistema Nacional de Salud, el Sistema educativo y el sistema de pensiones, desarrollados en la década de los 80—. Debe destacarse desde el principio la enorme complejidad del modelo legal que se pretende instaurar, donde están involucrados todos los niveles de las administraciones públicas —Administración General del Estado, Administraciones autonómicas, Administraciones locales—, el ámbito privado o familiar, las organizaciones de mayores y personas con discapacidad, y entidades del Tercer Sector, que igualmente intervienen en el Sistema.
Desde esta premisa, en el marco demográfico, sociocultural y económico actual, la finalidad básica perseguida con la realización de este trabajo de investigación es la exposición, manifestación y análisis de las oscilaciones y variaciones que ha sufrido tanto la ordenación jurídica , como el modelo derivado de política jurídica nacional de reconocimiento en forma de titularidad, ejercicio y garantías de un derecho de ciudadanía que confiere un derecho subjetivo de atención a las personas en situación de dependencia en España.
Una vez concretados los antecedentes y la finalidad del análisis, merece una justificación clara y evidente la elección del tema objeto del trabajo de investigación que se introduce. En primer lugar, se ha de tener presente que la aprobación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, supone una importante innovación normativa en el ámbito de la protección social de nuestro país, que da respuesta a una intensa demanda social, no sólo presente sino también de futuro . En segundo lugar, por tratarse de la tutela de personas especialmente vulnerables —como son las personas mayores o con discapacidad—, que necesitan la ayuda de otra persona para realizar las actividades básicas de la vida diaria y la implicación de todos los agentes sociales, económicos y políticos para garantizar su protección efectiva. Y en tercer lugar, por la necesidad de estudiar y analizar su puesta en marcha y, especialmente, su evolución, recorrido e implantación efectiva en España, transcurridos los cuatro primeros años desde su aprobación —desde 2007 hasta 2010, fecha en la que comienza la andadura de la presente investigación—, a sabiendas de su compleja configuración y sus ambiciosos objetivos.
Desde estas puntuales precisiones apriorísticas, se delimita, a continuación, el trabajo de investigación, estructura y objeto. El título con el que se le da nombre a la presente investigación «La Protección de las Personas en Situación de Dependencia. Balance y Perspectivas de su Régimen Jurídico-Político», da muestra de la amplia perspectiva con la que se aborda este trabajo, que lejos de limitarse a una de las parcelas controvertidas de la materia, pretende ofrecer una visión de conjunto, que permita entender el marco global del sistema público y privado de dependencia, conocer la ordenación normativa con la que se pone en marcha la nueva Ley y su profuso desarrollo reglamentario, e identificar los avances alcanzados así como las carencias detectadas tras los primeros ocho años desde la promulgación de nuestra Ley de dependencia, con lo que se realizan e incluyen también propuestas técnicas y jurídico-políticas de mejora tendentes a corregir las dificultades u obstáculos —entre otros, falta de equidad de la acción protectora, falta de información de los solicitantes, carencia de infraestructuras, recursos económicos y humanos, retrasos en el reconocimiento de la prestación—, que impiden su total aplicabilidad.
La metodología utilizada para materializar la presente investigación se ha basado principalmente en un análisis del régimen jurídico de protección de las personas en situación de dependencia. Asimismo, se ha realizado una revisión bibliográfica y un estudio de artículos de revistas jurídicas especializadas en la materia abordada. Como no podía ser de otro modo, se ha tenido en consideración el Informe de Gobierno para la evaluación de la Ley de dependencia de 4 de noviembre de 2011, la evaluación anual correspondiente al ejercicio 2012, 2013 y 2014 de los resultados de su aplicación de la Ley. Igualmente, se han consultado y utilizado bases de datos y fuentes estadísticas como: IMSERSO, INE, Observatorio para el desarrollo de la Ley de promoción de la autonomía personal y atención a las personas en situación de dependencia, Actas de la Dependencia, Libro Blanco sobre la atención de las personas en situación de dependencia en España, Encuestas de Población Activa. La metodología descrita ha permitido realizar este trabajo investigador, ya que sin el conocimiento detallado del material bibliográfico, normativo y estadístico, resultaría imposible saber el grado de aplicación actual de la Ley 39/2006.
Con este ambicioso enfoque, el trabajo que aquí se introduce se estructura en dos amplias partes temáticas, cada una de ellas dividida en diferentes capítulos, epígrafes y subepígrafes. En la Parte I, se examinan los muy variados elementos que conforman e integran el Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia. En esta dirección, se parte del análisis de los diferentes factores que han motivado la protección específica de las personas en situación de dependencia, como paso previo y exigido para la construcción de un sistema de tutela social. A continuación se estudian los sujetos titulares del derecho reconocido, con especial mención a los requisitos exigidos a nacionales, extranjeros y emigrantes. Tras ello, se analiza el complejo procedimiento para el reconocimiento de la situación de dependencia y del derecho a las prestaciones del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia, diferenciándose las distintas fases que lo configuran. Cierra esta segunda parte un examen detallado de dos aspectos claves para la evolución y consolidación del Sistema de Dependencia, su compleja organización y su insuficiente financiación.
En la Parte II se procede al análisis y estudio de la acción protectora del Sistema, tratando de ofrecer una panorámica general de la evolución experimentada por el ámbito objetivo de la protección ofrecida por el SAAD, desde su diseño inicial en la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, hasta el desarrollo normativo que tanto el Estado como las Comunidades Autónomas han venido realizando en los ocho primeros años de andadura de la Ley. Tras acotar el objetivo general y los objetivos específicos del conjunto de prestaciones —técnicas y económicas—, se realiza un análisis pormenorizado de cada una de ellas, exponiéndose con precisión su finalidad, ámbito subjetivo, contenido, intensidad y cobertura. Y, finalmente, se estudia, desde una perspectiva jurídico-crítica el modelo jerarquizado de prestaciones por el que opta el legislador de la Ley 39/2006, en el que se reconoce clara prioridad a las prestaciones de servicios y carácter secundario a las prestaciones económicas. Sin embargo, hoy día, la insuficiente oferta de servicios, la preferencia de las personas en situación de dependencia a ser atendidas por su entorno familiar y el menor coste de las prestaciones económicas, han hecho que sean las prestaciones económicas las que se han reconocido en mayor proporción. Con el objeto de invertir esta realidad y reducir el gasto público, recientemente se han aprobado un conjunto de reformas que suponen la derogación implícita de la Ley de dependencia.
En relación con lo expuesto, no puede concluir esta introducción sin destacar la aprobación de diferentes disposiciones de enorme interés y transcendencia para el estudio técnico-jurídico de la dependencia y para la comprensión del cambio de dirección que se pretende adoptar en la configuración del sistema español de protección social de la dependencia. Coincidiendo con la última fase de la presente investigación, el Consejo Territorial del SAAD aprueba el día 10 de julio de 2012 el Informe de evaluación de resultados a 1 de enero de 2012 sobre la aplicación de la Ley 39/2006, de 14 de diciembre, de Promoción de la Autonomía Personal y Atención a las Personas en Situación de dependencia, que sin duda alguna, proporciona las claves fundamentales para diagnosticar con rigor y exactitud los avances alcanzados durante estos primeros cinco años y los problemas a los que se enfrenta el Sistema. En el mismo año se aprueban un conjunto de medidas que suponen una notoria modificación del originario Sistema de dependencia, que lejos de perseguir un mayor ajuste a las necesidades de sus beneficiarios, pretenden adaptarse a la situación económico-financiera del país, teniendo por objeto la reducción del déficit público. Se hace aquí referencia al Real Decreto-Ley 20/2012, de 13 de julio, de medidas para garantizar la estabilidad presupuestaria y de fomento de la competitividad, y al Acuerdo del Consejo Territorial de 10 de julio de 2012, para la mejora del SAAD, cuya aprobación no sólo ha provocado la paralización del Sistema, sino que la implantación de sus reformas —junto a las Leyes 2/2012, de 29 de junio, 17/2012, de 27 de diciembre, 22/2013, de 23 de diciembre y 36/2014, de 26 de diciembre— están derivando en un paulatino retroceso de su acción protectora.
Con todo, este trabajo se inserta en el debate actual del modelo más adecuado sobre el que se ha de instaurar el Sistema que, pese a nacer con la finalidad de atender y cuidar las necesidades de las personas en situación de dependencia, está encontrando serias dificultades para su efectiva consolidación y desarrollo, lo que exige su urgente remodelación. A tal fin, entiendo que las aportaciones de este trabajo contribuyen a la evolución positiva de la regulación vigente y a la mejora de las instituciones creadas, siendo esta la finalidad que ha guiado la realización de esta investigación.

ABREVIATURAS .

INTRODUCCIÓN .

PARTE I
ANÁLISIS TÉCNICO-JURÍDICO DEL SISTEMA
PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

CAPÍTULO 1
FACTORES MOTIVADORES DE UNA PROTECCIÓN ESPECÍFICA

CAPÍTULO 2
TITULARES DEL DERECHO A LA PROTECCIÓN POR DEPENDENCIA

1. REQUISITOS GENERALES EXIGIDOS PARA SER BENEFICIARIO DE LOS SERVICIOS Y PRESTACIONES DE DEPENDENCIA .
1.1. Encontrarse en situación de dependencia .
1.2. Menores de tres años de edad .
1.3. La exigencia de un período mínimo de residencia en España .
2. LOS EXTRANJEROS Y LAS PRESTACIONES DE DEPENDENCIA .
2.1. Régimen jurídico aplicable a los extranjeros comunitarios .
2.2. El régimen jurídico aplicable a los extranjeros no comunitarios .
2.3. Exportabilidad de las prestaciones .
3. LOS EMIGRANTES ESPAÑOLES .
3.1. Españoles en el extranjero .
3.2. Emigrantes españoles retornados .

CAPÍTULO 3
PROCEDIMIENTO PARA EL RECONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN
DE DEPENDENCIA Y DEL DERECHO A LAS PRESTACIONES
DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

1. MARCO NORMATIVO DEL PROCEDIMIENTO .
2. LA GRADUACIÓN DE LA DEPENDENCIA .
2.1. Grados .
2.2. Niveles .
2.3. Aplicación progresiva de la Ley en orden al grado y nivel de dependencia reconocido .
3. LA DEPENDENCIA Y SU VALORACIÓN .
3.1. Inicio del procedimiento .
3.2. Valoración de la situación de dependencia .
3.2.1. Órganos competentes para valorar la situación de dependencia .
3.2.2. Instrumentos de valoración. La técnica de la baremación para valorar el grado y nivel de dependencia .
4. RECONOCIMIENTO DE LA SITUACIÓN DE DEPENDENCIA Y DEL DERECHO A LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA .
4.1. Elaboración del Programa Individual de atención. La concreción del contenido prestacional .
4.2. Efectividad del derecho. Reconocimiento del derecho a acceder a los servicios y prestaciones del sistema .
5. RÉGIMEN DE IMPUGNACIÓN DE LAS RESOLUCIONES ADMINISTRATIVAS .
6. REVISIÓN DEL PROCEDIMIENTO .
6.1. Revisión de la valoración del grado y nivel de dependencia reconocido .
6.2. Revisión del Programa Individual de Atención .

CAPÍTULO 4
GESTIÓN Y ORGANIZACIÓN DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA
Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

1. CONSIDERACIONES GENERALES .
2. INSTRUMENTOS DE COOPERACIÓN Y COORDINACIÓN .
2.1. El Consejo Territorial de Servicios Sociales y del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia .
2.1.1. Los Acuerdos adoptados por el Consejo Territorial y su desarrollo reglamentario .
2.1.2. La naturaleza y eficacia jurídica de los Acuerdos del Consejo Territorial .
2.2. El marco de cooperación interadministrativa .
2.3. Los convenios de cooperación entre la Administración General del Estado y las Comunidades Autónomas .
3. PARTICIPACIÓN INSTITUCIONAL .
3.1. El Comité Consultivo del Sistema para la Autonomía y Atención a la Dependencia .
3.2. El Consejo Estatal de Personas Mayores .
3.3. El Consejo Nacional de la Discapacidad .
3.4. El Consejo Estatal de Organizaciones no Gubernamentales de Acción Social .

CAPÍTULO 5
LA FINANCIACIÓN DEL SISTEMA DE AUTONOMÍA
Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

1. NIVELES DE PROTECCIÓN Y FINANCIACIÓN PÚBLICA DE LA PROTECCIÓN DE LAS SITUACIONES DE DEPENDENCIA .
1.1. Nivel de protección mínimo garantizado por la Administración General del Estado .
1.2. Nivel de protección acordado entre la Administración General del Estado y la Administración de cada una de las Comunidades Autónomas .
1.3. Nivel de protección adicional que puede establecer cada Comunidad Autónoma .
2. LA PARTICIPACIÓN DEL BENEFICIARIO. EL LLAMADO COPAGO .
2.1. Criterios fijados por el Consejo Territorial en el Acuerdo de 27 de noviembre de 2008 .
2.1.1. Determinación de la capacidad económica personal de los beneficiarios .
2.1.2. Determinación de la participación económica del usuario en las prestaciones del Sistema de Dependencia .
2.2. Criterios fijados por el Consejo Territorial en el Acuerdo de 10 de julio de 2012 .
2.2.1. La determinación de la capacidad económica de los beneficiarios tras las últimas modificaciones .
2.2.2. Importante concreción de los criterios que determinan la participación económica del usuario .


PARTE II
LA ACCIÓN PROTECTORA DEL SISTEMA
PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA

CAPÍTULO 1
OBJETIVOS DEL MARCO PRESTACIONAL

CAPÍTULO 2
SERVICIOS

1. SERVICIOS INCLUIDOS EN EL CATÁLOGO DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA .
1.1. Los servicios de Prevención de las situaciones de dependencia y los de Promoción de la autonomía personal .
1.1.1. Finalidad .
1.1.2. Ámbito subjetivo .
1.1.3. Contenido .
1.1.4. Intensidad .
1.1.5. Cobertura .
1.2. Servicio de Teleasistencia .
1.2.1. Finalidad .
1.2.2. Ámbito subjetivo .
1.2.3. Contenido .
1.2.4. Intensidad .
1.2.5. Cobertura .
1.3. El servicio de Ayuda a Domicilio .
1.3.1. Finalidad .
1.3.2. Ámbito subjetivo .
1.3.3. Contenido .
1.3.4. Intensidad .
1.3.5. Cobertura .
1.4. Servicio de Centro de Día y de Noche .
1.4.1. Finalidad .
1.4.2. Ámbito subjetivo .
1.4.3. Tipología de centros .
1.4.4. Contenido .
1.4.5. Intensidad .
1.4.6. Cobertura .
1.5. Servicio de Atención Residencial .
1.5.1. Finalidad .
1.5.2. Ámbito subjetivo .
1.5.3. Tipología de centros residenciales .
1.5.4. Contenido: atención social y sanitaria .
1.5.5. Intensidad .
1.5.6. Cobertura .
2. SERVICIOS NO INCLUIDOS EN EL CATÁLOGO DEL SISTEMA PARA LA AUTONOMÍA Y ATENCIÓN A LA DEPENDENCIA PERO PERTENECIENTES A LA RED DE SERVICIOS SOCIALES AUTONÓMICA .

CAPÍTULO 3
SERVICIOS A TRAVÉS DE PRESTACIONES ECONÓMICAS

1. PRESTACIÓN ECONÓMICA VINCULADA AL SERVICIO .
1.1. Finalidad .
1.2. Ámbito subjetivo .
1.3. Cuantía .
1.4. Cobertura .
2. PRESTACIÓN ECONÓMICA DE ASISTENCIA PERSONAL .
2.1. Finalidad .
2.2. Ámbito subjetivo .
2.3. Cuantía .
2.4. Cobertura .

CAPÍTULO 4
PRESTACIÓN ECONÓMICA PARA CUIDADOS
EN EL ENTORNO FAMILIAR Y APOYO A CUIDADORES

1. EL CONTENIDO Y ALCANCE DE UNA PRESTACIÓN DE NATURALEZA EXCEPCIONAL. LA PRESTACIÓN DE CUIDADO FAMILIAR .
2. ENCUADRAMIENTO DE LOS CUIDADORES NO PROFESIONALES EN EL SISTEMA DE SEGURIDAD SOCIAL .
2.1. El convenio especial de los cuidadores no profesionales .
2.2. La cotización a la Seguridad Social de los cuidadores no profesionales. Particularidades
3. MEDIDAS DIRIGIDAS A FACILITAR LA ACTUACIÓN DEL CUIDADOR NO PROFESIONAL .
3.1. Acciones de información y formación .
3.2. Medidas para atender los periodos de descanso .
4. HACIA LA RESTRICCIÓN DE LA PRESTACIÓN PARA CUIDADOS FAMILIARES. ÚLTIMAS MEDIDAS .

CAPÍTULO 5
LA PERSEGUIDA PRIORIDAD DE LAS PRESTACIONES DE SERVICIOS

1. LA OPCIÓN POR UN MODELO JERARQUIZADO DE PRESTACIONES. CONTRADICCIONES TEÓRICO-PRÁCTICAS .
2. A VUELTAS CON LA REGULACIÓN DE UN SISTEMA PROTECTOR IRREAL .
3. HACIA UNA SOLUCIÓN INTERMEDIA: MODELO MIXTO DE PROTECCIÓN .
3.1. Prestaciones económicas - Prestaciones de Servicios .
3.2. Protección pública-protección privada .

CAPÍTULO 6
CALIDAD, INTENSIDAD Y RÉGIMEN DE COMPATIBILIDAD
DE LAS PRESTACIONES DEL SISTEMA

1. CALIDAD EN LAS PRESTACIONES .
2. INTENSIDAD PROTECTORA .
3. REGLAS DE INCOMPATIBILIDAD .

CONCLUSIONES .

BIBLIOGRAFÍA .

Colección
TRABAJO Y SEGURIDAD SOCIAL
Materia
DERECHO LABORAL, JURIDICO
Idioma
  • Castellano
EAN
9788490451724
ISBN
978-84-9045-172-4
Depósito legal
GR. 1325/2015
Páginas
280
Ancho
17 cm
Alto
24 cm
Edición
1
Fecha publicación
19-10-2015
Número en la colección
88
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